近日随着增值税、消费税两大税种立法征求意见稿公布，中国税收立法进程明显加快，力争2020年完成税收法定任务。目前中国18个税种目前已经制定了9部法律，其他多部税收法律草案也已进入立法程序。

多位财税法专家认为，新一轮税制改革之后我国的税制体系基本成熟定型，税收实体法法律层级的整体提升有望实现，制定一部统领税法体系、规定税法领域基本问题的《税法总则》的立法时机已经成熟。

“制定单行立法仅仅是落实税收法定原则的第一步，要将税收法定原则贯穿于财税法律制定和实施的全过程、从形式正义走向实质公正，还需要统筹我国税收领域的法律规范，尽快制定《税法总则》。《税法总则》的法律定位应当是税法领域的“母法”或者“准宪法”，对于落实税收法定原则意义重大。”中国法学会财税法学研究会会长刘剑文告诉第一财经。

在近日北京大学法学院举办的“中国特色财税法的理论与制度”研讨会上，西南政法大学经济法学院副教授王婷婷介绍，我国财税部门、专家学者曾于1995年-1997年及2004年-2007年两个时期内吹响税收立法“集结号”，并在全国人大常委会规划主导下提出《税收基本法（草案）》抑或《税收通则法（草案）》的构想，但囿于彼时我国处于税制初创期和税收政策调整期，这些重要立法规划和立法主张最后无果而终。

刘剑文回忆，2006年他受全国人大财经委员会委托提交了《税收基本法（税法通则）》的专家稿。进入新时代以后，我国原有税收法律体系发生较大变化，因此《税法总则》不仅是对现行财税法律制度的修缮，更需要以新时代财税法治理念为引领，从立法模式、立法原则与具体制度等方面进一步优化我国税收法律体系，实现税法的体系化和法典化。2017年我国《民法总则》颁布，从民法通则到民法总则，一字之变更彰显了时代精神和时代特征，这对我国《税法总则》的制定产生了积极而深远的影响。

目前主要税种将实现立法，为何还要制定《税法总则》？

刘剑文认为，从立法模式来看，我国采取了税种实体法与程序法分立的模式，但由于单行法律调整对象单一、法律漏洞不可避免，政府就不得不制定大量位阶效力偏低的规范性文件以提高相关法律适用的确定性，但无形之中也会削弱法律的权威性，甚至与税收法定原则相背离。为规范政府税收权力的行使、切实保护纳税人合法权利，对基本税收制度和规则通过“总则”加以确立十分有必要。

中国法学会财税法学研究会常务副会长熊伟认为，《立法法》第八条第六款要求法定的内容，并不限于其列举的税种设立、税率确定和税收征收管理，而是包括所有的税收基本制度，尤其是适用于所有税种、涵盖税收实体法和程序法的“税法总则”。从这个角度而言，制定“税法总则”并非无中生有，而是落实税收法定原则的升级版。

“借助于‘税法总则’的制定，可以确认税收法定、量能课税、比例原则等税法原则的适用条件，界定税法原则彼此之间的效力关系；可以进一步张扬纳税人权利保护的理念，构建相应的制度和规则；可以基于税收债务关系的发生、变更、消灭这条主线，抽象出适用于所有税收单行法的一般规则，弥补分散性税收立法的不足；还可以将重要的税收征管制度纳入其中，体现实体法与程序法在理念层面的融合。”熊伟说。

中国法学会财税法学研究会副会长施正文告诉第一财经记者，《税法总则》主要规定具有普遍适用性和引领性的税收基本制度，为单行税法提供依据，使单行税法的立改废释更加协调一致，更好地实施税法的系统治理。《税法总则》的制定涉及方方面面，是一项艰巨的立法工程，必需尽早谋划启动，以便在此基础上编撰制定《中华人民共和国税法典》，推动完善中国特色社会主义法律体系，推进国家制度和国家治理体系现代化。

厦门大学法学院副教授李刚表示，2006年《税收基本法（税收通则法）》（专家稿草案）有众多理论争议，比如名称及其定位和效力、应规定哪些基本原则、应否规定税收立法问题、与《税收征收管理法》之间的关系如何处理、应否规定相对独立的税务司法保障体系等。但时过境迁之后，现实条件已然发生了重大的变化，应当在厘清误区、取得共识的基础上继续推进《税法总则》立法进程。

中国政法大学民商经济法学院副教授翁武耀表示，目前德国、法国、西班牙、俄罗斯、美国、意大利等国家都进行了不同程度的税法法典化，包括《税法通则》、《税收总法典》、《税收一般法》、《税法典》、《纳税人权利保护法》等不同形式。

翁武耀建议，从我国国情出发，并借鉴国际经验，我国税法法典化应当采取先行制定税法总则、制定税法分则的路径。其中，总则主要内容可以包括“税的定义”、“税的课征原则”、“税收要件和分类”、“税法的渊源、解释和效力”、“征税主体”、“税收征纳的一般规则”、“税收信息的取得”、“税收确定”、“税收征收”、“税收违法行为处罚”、“税收救济”。